Az Európai Unió Bírósága 2023. július 13-án tette közzé a C-106/22. sz. ügyben hozott ítéletét, amelyben kimondta, hogy az építőipari ágazat kavics-, homok- és agyagellátásának regionális szintű biztosítására irányuló célkitűzés nem indokolhatja a letelepedés szabadságának korlátozását. Ebben az ügyben a Xella Magyarország (betonépítési termékek) magyarországi társaság a magyar bíróság előtt megtámadta a magyar innovációs miniszternek azt a határozatát, amely megtiltotta számára a „JANES ÉS TÁRSA” Szállítmányozó, Kereskedelmi és Vendéglátó Kft. részvényeinek megvásárlását, egy másik magyar társaságot, amely a külföldi befektetések átvilágítási mechanizmusát létrehozó nemzeti jogszabály (a 2020. június 17-i rendkívüli állapot megszüntetésével és a világjárványügyi válsággal összefüggő átmeneti rendelkezésekről szóló 2020. évi LVIII. törvény, a továbbiakban: Vmtv.) értelmében „stratégiai” társaságnak minősül. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. (a továbbiakban: Xella Magyarország), egy magyar társaság és az Innovációs és Technológiai Miniszter (a továbbiakban: miniszter) között, egy olyan határozat tárgyában, amellyel a miniszter megtiltotta, hogy a Xella Magyarország a Janes és Társa összes részvényét megvásárolja.
A tények
A Xella Magyarország 2020. október 29-én adásvételi szerződést kötött a Janes és Társa részvények 100%-ának megszerzése céljából, és a Vmtv. 277. § (1) bekezdés a) pontja szerinti értesítést küldött a miniszternek, amelyben kérte, hogy a Vmtv. 283. § (2) bekezdés a) pontja szerint vegye tudomásul az érintett ügyletet, vagy erősítse meg, hogy a tulajdonosi szerkezetére tekintettel ez a formaság nem szükséges. A miniszter 2020. december 30-i határozatával a Vmtv. 283. § (1) bekezdés b) pontja és (2) bekezdés b) pontja alapján bejelentett jogügylet végrehajtását a Vmtv. 276. § (1) bekezdésében említett „nemzeti érdek” indokára hivatkozva megtiltotta. A Fővárosi Törvényszék, a kérdést előterjesztő bíróság megsemmisítette ezt a határozatot, mivel a miniszter nem tartotta be az eljárási szabályokat, és nem tett eleget indokolási kötelezettségének, és új eljárás lefolytatására kötelezte. Az új eljárás végén hozott, 2021. július 20-i határozatában (a továbbiakban: az alapügy tárgyát képező határozat) a miniszter a Vmtv. 283. § (2) bekezdésének b) pontja alapján, tekintettel a 276. § (1) és (2) bekezdésére, 277. § (2) bekezdés a) pont aa) alpontjára és 283. § (1) bekezdés b) pontjára, ismét megtiltotta a bejelentett jogügylet végrehajtását.
A határozat indokolásában a miniszter a Xella Magyarországot a Vmtv. 276. § (2) bekezdése szerinti „külföldi befektetőnek” minősítette, mivel közvetett tulajdonosa a Bermudán bejegyzett LSF10 XL Investments társaság. Ezen túlmenően azt állította, hogy a nyersanyagkitermelés és -ellátás biztonsága és előreláthatósága stratégiai jelentőségű. A miniszter szerint a COVID-19 világjárvány világosan megmutatta, hogy a globális ellátási láncok működésében rövid időn belül súlyos zavarok léphetnek fel, amelyek negatív következményekkel járhatnak, és károsíthatják a nemzetgazdaságot. A miniszter kiemelte, hogy az építőipar számára az építőanyag-gyártásban, így a homok, a kavics és a zúzottkő előállításában már most is a külföldi tulajdonú magyar gyártók dominálnak. A miniszter úgy vélte, hogy ha a Janes és Társa közvetett tulajdonosa egy Bermudán bejegyzett társaság lenne, az hosszabb távon veszélyeztetné az építőipari ágazat nyersanyagellátásának biztonságát, különösen abban a régióban, ahol a Janes és Társa székhelye van, mivel a piaci részesedése ebben a régióban 20,77% lenne. Ezen túlmenően egy stratégiai fontosságú vállalat külföldi tulajdonos általi felvásárlása csökkentené a hazai tulajdonú vállalatok arányát, ami tágabb értelemben véve sértheti a „nemzeti érdeket”.
A Xella Magyarország a kérdést előterjesztő bíróság előtt megtámadta az alapügyben szóban forgó határozatot, azzal érvelve, hogy e határozat önkényes megkülönböztetésnek vagy a tőke szabad mozgásának burkolt korlátozásának minősül, többek között az EUMSZ 54. és 55. cikkre tekintettel, amelyek párhuzamosan a letelepedés szabadságának kedvezményét biztosítják az Európai Unióban letelepedett társaságok számára. Rámutatott, hogy végső soron olyan személy tulajdonában van, aki valamely uniós tagállam állampolgára. Az egyetlen ok, amiért a részesedésszerzést megtiltották, a tulajdonosi szerkezet „nem nemzeti” jellege volt. Azzal is érvelt, hogy a Vmtv. értelmében vett „nemzeti érdek” fogalmának tisztázatlansága alkalmas a jogállamiság alapelvének megsértésére.
Ilyen körülmények között a Fővárosi Törvényszék úgy döntött, hogy felfüggeszti az eljárást, és az alábbi kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
1. Úgy kell-e értelmezni az EUMSZ 65. cikk (1) bekezdésének b) pontját, hogy az – tekintettel a 2019/452 rendelet (4) és (6) preambulumbekezdésére és az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésére is – lehetővé teszi a Vmtv. 85. §-ához, különösen a 276. § (1) és (2) bekezdés a) pontjához, valamint a 283. § (1) bekezdés b) pontjához hasonló szabályok megállapítását?
(2) Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén kizárja-e a tagállam alkalmazandó joga szerinti döntési jogkör gyakorlását pusztán az a tény, hogy a Bizottság összefonódás-ellenőrzési eljárást folytatott le, gyakorolta hatáskörét és engedélyezte a külföldi közvetett befektető tulajdonosi láncát érintő összefonódást?”.
Befogadhatóság
Az elfogadhatósággal kapcsolatban a bíróság megállapította, hogy az EUMSZ-nek a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezései nem alkalmazhatók olyan helyzetre, amely minden tekintetben egyetlen tagállamon belülre korlátozódik (Cilevičs és társai, C-391/20). Az alapügyben szóban forgó határozatban ezt a nemzeti rendelkezést arra tekintettel alkalmazták, hogy a társaságcsoportot, nevezetesen a Xella csoportot, amely az átvevő társaságon kívül többek között a német anyavállalatot és annak luxemburgi „nagyanyját” is magában foglalja, egy másik társaságcsoport, nevezetesen a Lone Star csoport ellenőrzi, amelynek végső anyavállalata harmadik országban, nevezetesen a Bermudákon van bejegyezve. Következésképpen az alapügyben szereplő helyzetet jellemző, az Unióban illetőséggel rendelkező átvevő társaság határokon átnyúló tulajdonosi struktúrája az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolása szempontjából releváns külföldi elemnek minősül. E kérdés tehát befogadható volt.
Fennáll-e a letelepedés szabadságának korlátozása
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint minden olyan intézkedést, amely tiltja, akadályozza vagy kevésbé vonzóvá teszi a letelepedés szabadságának gyakorlását, az EUMSZ 49. cikk értelmében e szabadság korlátozásának kell tekinteni (2019. február 27-i ítélet, Associação Peço a Palavra és társai, C-563/17, EU:C:2019:144, 54. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Az alapügyben szóban forgó határozatban alkalmazott nemzeti szabályozás, amennyiben lehetővé teszi valamely tagállam hatóságai számára, hogy biztonsági és közrendi okokból megtiltják egy uniós társaságnak, hogy olyan „stratégiai” belföldi társaságban szerezzen részesedést, amely lehetővé teszi számára, hogy határozott befolyást gyakoroljon e társaság irányítására és ellenőrzésére, egyértelműen az uniós társaság letelepedési szabadságának korlátozását jelenti, a jelen esetben különösen súlyos korlátozást.
A letelepedési szabadság korlátozásának indokoltságához
A Bíróság azt is megállapította, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az EUMSZ által biztosított valamely alapvető szabadság korlátozása csak akkor engedélyezhető, ha a szóban forgó nemzeti intézkedés megfelel a közérdekkel kapcsolatos kényszerítő oknak, alkalmas az általa kitűzött cél elérésének biztosítására, és nem lépi túl a cél eléréséhez szükséges mértéket (Fussl Modestraße Mayr, C-555/19). A Bíróság az ügyet az EUMSZ 52. cikk (1) bekezdésének fényében elemezte, valamint a letelepedés szabadságára vonatkozó legújabb korlátozások indokoltságát annak alapján, hogy az sérti-e vagy veszélyezteti-e a nemzeti érdekeket. E tekintetben az EUMSZ 52. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a letelepedés szabadságának korlátozása közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból igazolható. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint tisztán gazdasági okok, mint különösen a nemzetgazdaság előmozdítása vagy annak megfelelő működése, nem szolgálhatnak a Szerződésekben biztosított alapvető szabadságok valamelyikének akadályozására (Associação Peço a Palavra és társai, C-563/17). A Bíróság azonban elismerte, hogy a közérdekű cél eléréséhez vagy valamely közérdekű szolgáltatás biztosításához fűződő gazdasági jellegű okok olyan közérdeken alapuló kényszerítő oknak minősülhetnek, amely alkalmas a Szerződésekben biztosított alapvető szabadságok valamelyikének akadályozását igazolni (lásd ebben az értelemben az Essent és társai ügyben hozott C-105/12-C-107/12. sz. ítéletet, valamint az Associação Peço a Palavra és társai ügyben hozott C-563/17. sz. ítéletet).
A Bíróság előtt lévő és a kérdést előterjesztő bíróság által ellenőrizendő dokumentumok alapján nem tűnt úgy, hogy a helyi építőipari ágazat alapvető nyersanyagokkal való ellátása tekintetében az alapügy tárgyát képező határozattal megtiltott szerzés ténylegesen alkalmas lenne arra, hogy a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében „valós és kellően súlyos veszélyt” jelentsen. Ami kifejezetten az ellátás biztonságához kapcsolódó célkitűzést illeti, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy ilyen célkitűzésre csak akkor lehet hivatkozni, ha a társadalom valamely alapvető érdekét valós és kellően súlyos veszély fenyegeti (Bizottság kontra Görögország, C-244/11).
E tekintetben egyrészt az tűnik közösnek, hogy a felvásárló társaság a felvásárlást megelőzően az érintett alapanyagok termelésének mintegy 90%-át már megvásárolta a felvásárolt társaság kőbányájából, hogy azt a kőbánya közelében lévő gyárában dolgozza fel, és hogy a termelés fennmaradó 10%-át az építőipari ágazatban működő helyi vállalkozások vásárolták meg. Másodszor, jól ismert, hogy mivel ezeknek a nyersanyagoknak természetüknél fogva viszonylag alacsony a piaci értékük, mindenekelőtt a szállítási költségükhöz képest, valószínűtlennek, sőt a gyakorlatban nem is létezőnek tűnik annak a kockázata, hogy az adott kőbányából kitermelt alapanyagok jelentős részét exportálnák, ahelyett, hogy a helyi piacon értékesítenék.
IA fenti megfontolások fényében a Bíróság az első kérdésre a következőképpen válaszolt: Az EUMSZ-nek a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes a valamely tagállam jogszabályai által előírt olyan külföldi befektetések szűrési mechanizmusa, amelynek révén egy olyan belföldi illetőségű társaság, amely több tagállamban letelepedett társaságcsoport tagja, és amely felett egy harmadik országbeli vállalkozás meghatározó befolyással rendelkezik, megtiltható egy másik, stratégiai jelentőségűnek tekintett belföldi illetőségű társaság tulajdonjogának megszerzése azon az alapon, hogy a részesedésszerzés sérti vagy veszélyezteti az építőipari ágazat – különösen helyi szintű – ellátásának biztonságához fűződő nemzeti érdekeket az olyan alapvető nyersanyagok, mint a kavics, a homok és az agyag tekintetében.
Mivel a kérdést előterjesztő bíróság a második kérdést csak abban az esetben tette fel, ha az első kérdésre igenlő választ ad, az első kérdésre pedig nemleges választ adott, a második kérdésre nem szükséges válaszolni.
(Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – A tőke szabad mozgása – Letelepedés szabadsága – (EU) 2019/452 rendelet – A belföldi illetőségű, „stratégiai jelentőségűnek” minősülő társaságokba történő külföldi befektetések szűrésére szolgáló mechanizmust létrehozó tagállami szabályozás – E szabályozás alapján elfogadott határozat, amely megtiltja, hogy egy belföldi illetőségű társaság egy másik belföldi illetőségű társaság összes részvényét megszerezze – A megszerzett társaság „stratégiai jelentőségűnek” minősül, mivel elsődleges tevékenysége bizonyos nyersanyagok, például kavics kitermelésére vonatkozik, A megszerző társaság „külföldi befektetőnek” minősül, mivel olyan társaságcsoport tagja, amelynek végső anyavállalata harmadik országban székhellyel rendelkezik – A tagállam nemzeti érdekének, közbiztonságának vagy közrendjének sérelme vagy veszélye – Az építőipari ágazat nyersanyagellátásának biztonságát, különösen helyi szinten, biztosító célkitűzés).
